Bilan de la loi italienne permettant l’usage social des biens confisqués aux mafieux

La villa du clan Mancuso de Limbadi (Calabre) confisquée et rénovée accueille aujourd’hui une université antimafia © Fabrice Rizzoli ( 2016 ) Un bien visité lors de la formation : Erasmus+2 sur les terres libérées de mafia en Calabre

La loi italienne n°109 du 7 mars 1996 fête ses 25 ans : l’occasion pour l’association Crim’HALT, en partenariat avec CrimOrg.com, de faire un bilan à partir des études, rapports et autres articles publiés en Italie sur le sujet.

Bilan : En 1982, la loi Rognoni-La Torre (article 416-bis du Code Pénal italien) a permis à l’autorité judiciaire de s’attaquer au patrimoine économique des mafias grâce à une procédure de confiscation préventive antimafia, aussi appelée hors d’Italie “sans condamnation pénale du propriétaire”. Les experts s’accordent sur la confiscation d’au moins 100.000 biens confisqués définitivement par la justice depuis 1982. Il s’agit de biens meubles (voitures, bateaux,…), de biens immeubles et d’entreprises.
Depuis 1982, 39.295 biens immeubles (maisons, terrains et parcelles cadastrales) ont été définitivement confisqués.

Depuis une quinzaine d’années, la saisie des biens mafieux a connu une forte augmentation. On estime que la justice italienne procède à la saisie des biens pour une valeur d’environ 11 milliards d’euros tous les deux ans. Il faut noter que 36,4% des procédures des saisies sont annulées par les tribunaux administratifs. Néanmoins, le ministère de la justice récupère chaque année 500 millions d’euros en cash !

En 1996, suite à une pétition d’un million de signatures, l’association antimafia « Libera » obtient la loi 109 qui permet la réutilisation publique et sociale des biens saisis ou confisqués aux mafias. En Italie, les biens immeubles ne peuvent pas être revendus et doivent être redistribués aux institutions ou aux citoyens (associations, coopératives). La plupart du temps, les biens sont versés au patrimoine inaliénable des collectivités territoriales qui s’occupent de mettre à disposition le bien à une organisation d’intérêt général.

Longtemps, les biens confisqués n’étaient pas mis à disposition de la société civile : seulement 34 mises à disposition pour 1.263 confiscations au cours de la période 1982-1996. A contrario, pour la seule année 2019, 1.512 biens confisqués ont été distribués aux associations…

Depuis 2008, une Agence vient rationaliser le dispositif. L’ANBSC (« Agenzia Nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei Beni Sequestrati e Confiscati ») centralise la gestion des biens.

Le bilan est le suivant : Le pourcentage de biens mis à disposition de l’intérêt général est de 48 %. Près de la moitié des biens confisqués fait donc toujours partie du portefeuille (19.309 biens immeubles et entreprises dans son stock au 5 mars 2021, dont 11.000 confisqués définitivement au 31 décembre 2019).

Mais 17.300 biens immeubles ont été mis à disposition des institutions (ministères, collectivités territoriales, forces de l’ordre, préfectures, protection civile, pompiers, Croix Rouge,…).

Environ 1.000 biens immeubles sont gérés directement par les citoyens.

  • 865 biens sont au service de l’économie sociale et solidaire ;
  • 461 associations ;
  • 238 coopératives ;
  • 21 fondations ;
  • 11 associations sportives ;
  • 16 organisations scoutes ;
  • 2 organismes de formation

L’usage social des biens confisqués est un dispositif unique au monde qui comporte son lot de freins.

Les problèmes bureaucratiques
Un problème important a surgi dès lors de la toute première opération de saisie. La police judiciaire souhaitant intervenir dans le secret, elle ne prévient pas l’administrateur judiciaire à l’avance de la procédure de saisie. Une fois les scellés posés sur 20 à 100 biens saisies en une seule journée, ce dernier est déjà surchargé de dossiers et n’a pas le temps de faire le tour des biens. Il ne peut donc pas s’en occuper avant un long délai qui peut prendre plusieurs mois. Les propriétaires mafieux ont donc tout loisir de détruire le bien, de vider les lieux, de transférer les actifs, ou de récupérer la clientèle d’une entreprise.

La mise à disposition d’un bien à une association n’est que la dernière étape du très long processus judiciaire. Par exemple, une moyenne de 7 ans s’écoule entre la première saisie provisoire du terrain et la confiscation en seconde instance par un tribunal administratif. Le bien n’est alors plus sous la responsabilité d’un administrateur judiciaire mais il est confié par le tribunal administratif d’appel à l’ANBSC. A ce stade de la procédure de distribution des biens, un problème est détecté : 470 jours s’écoulent entre la confiscation en deuxième instance et la communication à l’Agence, avant que celle-ci ne commence réellement à disposer des biens.

Une fois responsable du bien, l’ANBSC doit encore attendre un éventuel recours en Cassation pour qu’il soit directement confisqué. Néanmoins, elle peut chercher un gestionnaire temporaire des biens en attendant l’ordonnance de confiscation de troisième instance. Ce point soulève également certains aspects critiques. Bien que de nombreuses coopératives sociales proposent de gérer les biens, elles sont souvent découragées par la proposition locative au lieu du prêt à l’usage ou du commodat (prévu par le Code Antimafia) qui prévaut après une confiscation définitive. Ce contrat locatif, en attendant la décision de la Cour de Cassation, est souvent proposé pour un an sans renouvellement tacite. Il empêche toute perspective à long terme. Il en résulte un délai moyen d’environ 10 ans entre la saisie d’un bien et sa réutilisation réelle.

Le problème des entreprises
Un des autres points noirs de la confiscation concerne les entreprises.

Le tableau devient encore plus problématique si l’on ne considère que ces dernières : « sur un total de 4.384 entreprises confisquées depuis 1982, la quasi-totalité des entreprises gérées par un administrateur judiciaire a été liquidée. 2.919 autres sont toujours sous la direction de l’Agence. Toutefois, selon des données datant d’il y a un an, 1.931 entreprises étaient confisquées définitivement et seulement 481 étaient actives ».

D’une part, la marge de manœuvre est réduite parce que les entreprises mafieuses « sont souvent des boîtes vides, des société-écran avec lesquelles la continuité de la production est impossible » ; d’autre part, les faillites et liquidations continues d’entreprises auparavant mafieuses peuvent représenter un signal dévastateur pour les citoyens qui sont amenés à croire en la supériorité entrepreneuriale de la mafia sur l’État.

Le manque d’informations sur les biens confisqués
Le 5 mars 2021, l’association « Libera » a publié le dossier Fattiperbene, une évaluation des données permettant de juger l’efficacité des procédures de confiscation des biens mafieux, de 1982 à nos jours.

Pour les 25 ans de la loi, « Libera » met en lumière les succès et les enjeux critiques des pratiques d’application de cette loi.

L’association « Libera » a récemment obtenu ces données grâce à une intense et prolongée activité de recherche, mais a jugé important de partager dans le dossier les difficultés rencontrées dans la collecte de ces informations. Pour ce faire, elle a publié un rapport (RimanDATI) sur la transparence des biens confisqués dans les administrations locales.

L’article 48 du Code Antimafia prévoit que les collectivités territoriales fassent « une liste des biens confisqués qui leur sont transférés ». Toutefois, 62% des communes font défaut. Seules 38% des communes étudiées appliquent la loi. Dans trois régions (Frioul, Molise et Val d’Aoste), aucune municipalité n’a fourni la liste des biens qu’elles gèrent.

La cimenterie confisquée à Trapani (Sicile) est aujourd’hui une coopérative © Fabrice Rizzoli ( 2013 )

Parfois, la qualité des informations fournies est insuffisante. Sur les 406 communes étudiées qui ont fourni la liste, 86 % ont soumis un format fermé et seulement 14 % un format ouvert.

Face à ces conclusions, « Libera » demande donc la pleine accessibilité des informations sur les biens confisqués. Cette mesure pourrait peut-être favoriser l’adoption d’un document à envoyer à toutes les autorités territoriales, avec des instructions détaillées sur les méthodes et les contenus à publier.

En outre, l’association appelle à « l’allocation d’outils et de ressources adéquats aux bureaux judiciaires compétents et à l’ANBSC tout au long du processus d’administration des biens, en prévoyant le lien entre la phase de saisie et de confiscation jusqu’à la destination finale du bien et en assurant le soutien nécessaire aux autorités locales ». Cela permettrait de réduire le période d’entre-deux et d’accroître l’efficacité de la destination des biens. Enfin, « Libera » propose « l’extension effective aux “corrompus” des règles sur les saisies et confiscations prévues pour les membres des mafias”. Cependant, cette mesure au caractère courageux sera probablement impopulaire, du moins dans la classe politique.

En résumé, le cadre législatif italien sur la confiscation et la réutilisation sociale des biens mafieux reste un excellent modèle à suivre pour les pays européens, et ce principalement la France. Toutefois, l’application pratique des dispositions légales peut et doit être considérablement améliorée en suivant, entre autres, les idées
proposées par l’organisation « Libera ».

Davide Bremi et Fabrice Rizzoli.

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